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关注新土改|新中国成立以来集体土地征收制度的探索与演变
作者: 发表于:2017-03-06

我国的集体土地征收制度,对国家经济发展起到了重要的支撑作用。但由于征地制度是国家运用强制权力对集体所有的土地财产权的合法剥夺,随着经济社会的发展和农民权利意识的增强,征地中的矛盾日益显现。因此,集体土地征收制度在不断改革中演变,尤以改革开放以来的变化为最大。



一、《国家建设征用土地条例》强化了国家的权力

新中国成立后至改革开放前,国家为征收集体土地颁布了一系列法律法规:1950年6月,颁布《土地改革法》,同年11月公布《城市郊区土地改革条例》;1953年12月,政务院颁布《国家建设征用土地办法》。1954年9月通过的《中华人民共和国宪法》规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对城乡土地实行征购、征用或收购国有,为国家征收土地提供了宪法依据。之后,由于生产资料所有制发生了根本性的变化和经济建设加快,《办法》已不能完全适应,因此国务院于1957年10月对其进行了修正,并经全国人大常委会于1958年1月批准公布实施。

总的来看,改革开放前集体土地征收制度有以下特点一是只有公共利益的需要,才能实施征地;二是征地范围比较宽泛,这与当时的国民经济向计划经济过渡和大规模的建设项目上马是一致的;三是征地的方式有征收、征用、征购;四是征地程序强调对被征地群众的解释和群众的参与;五是对被征地群众实行财产补偿和就业安置相结合。

1978年改革开放后,随着我国经济的发展,1958年出台的《国家建设征用土地办法》早已不能适应变化了的情况,国家建设征用土地出现了一些新的情况。为此,国务院经全国人大常委会批准,由1982年5月公布了《国家建设征用土地条例》,与1958年的《办法》相比,有以下重要修改:

一是严格了国家对集体土地转用的控制。国家进行经济、文化和国防建设以及兴办社会公共事业,需要征用集体所有的土地时,必须按照条例规定办理。同时规定,“禁止任何单位直接向农村社队购地、租地、或变相购地、租地。社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业单位经营。”

二是规定了被征地社队的配合义务。针对当时存在的征地费用越来越高、附加条件越来越多的情况,规定“国家建设征用土地,凡符合条例规定的,被征地社队的干部和群众应当服从国家需要,不得妨碍和阻扰。”并规定“被征地单位不得在本条例规定的补偿、补助范围以外,提出额外要求或附加条件。

三是弱化了征地中被征地社队和农民的参与。《条例》将征地程序设置为申请选址——协商征地数量和补偿安置方案——核定用地面积——划拨土地四个阶段,其中只有第二、第三才有被征地单位参与商定补偿和安置方案,签订相关协议的问题,而上一个《办法》有关对被征地群众的说明解释、有关问题提交当地人民代表大会讨论解决的规定均未在《条例》中体现



二、《土地管理法》修订和完善征地制度

1986年6月25日全国人大常委会通过的《中华人民共和国土地管理法》专设了“国家建设用地”一章,对征地问题作了规定。《土地管理法》对征地制度有以下修改和完善:

一是确立了征地的“公共利益”要件。法律明确,“国家为了公共利益需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”,但没有对公共利益作明确的界定,相反采取了比1953年的《办法》更加宽泛的用途表示,即“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”皆可实行征地。

二是放宽了被征地人员“农转非”和就业安置的条件。第一,不再要求“不具备迁队、并队条件”,只要被征地单位的土地被全部征用,经省级政府批准即可全部农转非。第二,安排部分被征地农民到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业。

三是进一步明确以耕地年产值为基础的补偿安置办法。与1953年的《办法》相比,有两个特点:一个特点是提高了补偿倍数,由三至五年的总值修改为被征用耕地前三年每亩平均年产值的3-5倍。另一特点是安置补助费也按耕地年产值倍数补偿,为被征用耕地前三年平均每亩年产值的2-3倍。并限定以上两项总和不得超过被征用耕地前三年平均每亩年产值的20倍。


三、《土地管理法》修订及以后相关文件出台带来的变化

20世纪90年代后期,随着国家工业化、城镇化进程的加快,土地非农化进程也大大加快,耕地保护和粮食安全受到的威胁越来越大。为此,国家于1998年启动了旨在保护耕地的《土地管理法》的修改,改革征地办法是其中的重要内容之一。

1998年的《土地管理法》就征地制度作了以下规定:

一是建立农用地转用审批制度。在确立土地用途管理制度的同时,明确建设用地占用土地涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续,并明确了各级政府的审批权限划分。

二是上收征地审批权。将征用基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷三种情形,上收至国务院批准;征用其他土地的,则上收至省级政府批准,并报国务院备案。

三是适当提高了征地补偿费标准。第一,将征收耕地的土地补偿费,由前三年平均年产值的三至六倍提高到六至十倍。第二,每一个农业人口的安置补助费,由该耕地前三年平均年产值的不得超过十倍提高到不得超过十五倍。第三,将特殊情况下土地补偿费和安置补助费的总和由不得超过被征土地前三年平均年产值的二十倍提高到不得超过三十倍。

2004年10月,国务院印发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,从完善征地补偿办法、妥善安置被征地农民、健全征地程序、加强对征地过程监管四个方面对完善征地补偿和安置制度作了部署。并明确土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,当地政府可以予以补贴;要求省级政府制订和公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价,征地补偿做到同地同价;规定要将征地有关事项在征地报批前告知农户,对拟征土地现状的调查结果需经被征地农村集体经济组织和农户确认,必要的应当组织听证。这在一定程度上部分解决了征地方面存在的突出问题。




四、合理缩小征地范围,新一轮征地制度改革艰难行进中


2015年起开展的征地制度改革试点,是目前农村三项“新土改”内容之一,目的在于使征地范围得到合理的缩小、土地征收程序更加规范、被征地农民生活水平得到有效提高,国家、集体、个人利益协调同步增长。

具体改革内容有,一是界定征地范围、明确操作程序,以合理缩小征地范围;二是严格征地程序,包括建立拟定征地补偿和安置方案的制度、建立征地报批前协商制度等;三是完善合理、规范、多元的保障机制,包括完善征地补偿办法、探索多种安置途径、明确被征地农民就业具体措施规范农民住房的补偿方式、健全完善被征地农民社会保障制度;四是研究土地增值收益合理分配机制,包括合理调整提高补偿标准,规范土地增值收益的用途,如将一定比例土地增值收益用于被征地农民社会保障、就业培训支出等。


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