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关注新土改|改革开放以来集体经营性建设用地财产权政策的变迁
作者: 发表于:2017-03-06

农村集体经营性建设用地,是权属和收益归农民集体的非农业建设用地。改革开放以来,我国农村集体经营性建设用地的流转,经历了禁止、放开、又禁止、又放开的反反复复的过程。




一、严格禁止农村集体建设用地流转(1978-1988年)

1982年国务院颁布的《国家建设征用土地条例》规定,禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地;农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营。同时规定,买卖、租赁或变相买卖、租赁土地的,违法转让土地的,没收非法所得。

这一阶段,立法完全禁止包括集体建设用地的农村土地流转,那时的农村土地市场基本陷入停滞状态。但值得注意的是,虽然立法作出了严格禁止性的规定,但各地农村都有农村集体建设用地流转的案例发生。尤其80年代中后期,乡镇企业更是“异军突起”,乡镇企业的来源,既有原来的社队企业,也有私营企业,还有外商投资、合资的企业,它们使用的基本上是集体土地。



二、有法而不明确的农村集体建设用地流转(1988-1998年)

20世纪80年代末,随着市场经济体制改革的逐步深化,国有土地市场快速发展,激发了农民的市场意识,大量农民集体开始自发地将集体建设用地推向市场,通过出租、出售、联营、股份合作等方式流转农村集体建设用地使用权。在市场经济比较发达、乡镇企业改制数量较多的地区,农村集体建设用地流转活动十分普遍,特别是在沿海经济发达地区和大中城市郊区,农村集体建设用地流转蔚然成风,由此形成了大量的集体建设用地隐形市场

在这种情况下,农村集体建设用地流转立法也发生了变化,1988年《中华人民共和国宪法》修正案规定“土地的使用权可以依照法律规定转让”。同年,全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》,规定“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让”,进一步明确了农村集体建设用地的流转制度。


三、限制严管集体建设用地流转(1998-2003年)

进入21世纪以后,对于集体建设用地市场管理的政策取向逐渐发生了变化。这一时期,国家严格限制农村集体农用地用于非农业建设,限制农村集体建设用地入市,强调实行土地供应的统一调配模式,即政府将农村集体土地统一征收为国有,再出让给城市建设的相关主体,国家对土地的一级市场实行垄断。变化的缘起是1998年实施修订后的《土地管理法》。该法第43条规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”;第63条规定,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这二条规定意味着,农民不能再像过去那样,凭借自己的土地财产权利,自主地参与工业化、城市化进程了。


四、部署探索农村集体建设用地同权流转(2003-2008年)

在市场经济的大背景下,禁止集体建设用地进入市场,只能是禁而不止,中央看到了这种情况。从本世纪初以来,党中央和国务院的文件多次提出,要探索集体建设用地进入市场流转的办法。2003年和2004年的中央1号文件,国务院2004年的28号文、2006年的31号文,都有这样的表述和要求。在中央精神指引下,一些省级政府积极部署开展这方面的工作。2005年6月,广东省政府颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,这是我国第一个允许集体建设用地直接入市交易的省级地方性法规,实际上是把全省纳入试点。广东之后,安徽、江苏、浙江、江西的省政府也都出台了类似规定。

2008年党的十七届三中全会决定,进一步明确提出了要逐步建立城乡统一的建设用地市场,极大地开阔了基层地方党委和政府改革的眼界和思路,增强了他们寻求制度突破的信心和勇气。各地闻风而动,纷纷开展有关试验和探索。如,重庆的“地票”制度,广东的“三旧”改造,北京的“城中村”改造,成都的统筹城乡发展试验、嘉兴的“两分两换”等,都是在十七届三中全会精神指引下,地方政府探索集体建设用地进入市场的具体做法



五、探索建立城乡统一的建设用地市场(2008年至今)

2008年10月,中共中央十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,对农村集体建设用地制度改革释放了积极信号:一是放宽集体建设用地使用限制,规定在城镇建设用地规划范围外的占用农村集体土地进行建设的农村非公益性项目,“允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”二是提出了农村集体建设用地市场化利用的政策取向,规定逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村经营性建设用地,在符合规划的前提下,“与国有土地享有平等权益”。

中共中央十八届三中全会启动了新一轮农村土地制度改革进程,明确提出建立城乡统一的建设用地市场,全会《决定》规定,“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。这对今后和未来的农村集体经营性建设用地使用、管理、流转方式、各方权利义乌及相关配套制度创新完善指明了方向,提出了具体要求。


目前正在进行中的集体经营性建设用地流转试点,正是在中央的部署下开展的,而且要求2017年底出经验、出成果。春风已经刮了好几年,该到收获的季节了!


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