宅基地制度是农村土地财产权制度的重要组成部分。长期以来，宅基地在保障农民安居乐业等方面发挥了重要作用。但随着工业化、城镇化的发展，宅基地制度改革也随之提了出来。

一、宅基地集体所有，农户使用

新中国成立以来，宅基地归属经历了一系列演变，可归纳为三个阶段：第一阶段，土地改革初期。实行农民私人所有的土地制度，大部分地区的农民领取了政府颁布的《中华人民共和国房地产证书》。第二阶段，社会主义改造初期。农户宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，对其自由处分没有禁止性规定。第三阶段，高级农业合作社出现，确立了农村土地集体所有制。宅基地所有权也由私有转变为归集体所有，农民只对宅基地享有使用权。

上世纪80年代初，随着农村经济形势的好转，农村建房出现了建国以后少有的兴旺景象。但随之出现了乱占滥用耕地建房的问题，且一股农民出租、买卖宅基地之风也在一些地区盛行起来。为此，1981年国务院下发《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，强调“必须重申，农村社队的土地归集体所有”。1982年的《中华人民共和国宪法》则以根本大法的形式明确，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》也作出了相同的规定。

改革开放前，国家并未禁止城镇居民有条件地获得宅基地。1982年2月国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》明确，“回乡落户的离休、退休职工和军人，回乡定居的华侨”可以获得宅基地，审批程序也与农村社员相同。1986年6月颁布的《中华人民共和国土地管理法》废止了《村镇建房管理条例》，但仍允许城镇非农业户口居民使用集体所有的土地建住宅，与农村居民相比，仅要求“一律经县级政府批准”和“需支付补偿费用”。

而随着耕地保护形势变化，1990年1月国务院在下发的《批转国家土地管理局〈关于加强农村宅基地管理工作的请示〉的通知》中，首次明确对非农业户口“不批准宅基用地”，但直到1998年8月修订的《中华人民共和国土地管理法》时才对国务院的这一规定进行确认，将宅基地申请主体由“农村居民”修改为“农村村民”。2004年10月，国务院在下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》中，又将禁止使用宅基地的主体范围由“城市居民”扩大为“城镇居民”，明确提出“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。由此可见，目前宅基地的主体，只限于农村集体组织内的农户。

二、宅基地使用由无偿向有偿转变

改革开放前，在宅基地规定为集体所有后，农民新建住宅所需宅基地自然只能由农村集体统筹解决。1963年，中共中央在《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中指出：“社员新建住宅占地无论是否是耕地，一律不收地价”，就此确立了宅基地无偿使用的制度。

但是，宅基地无偿使用带来的后果是：农民们想方设法“多占地、占好地”，从而导致农村建房失控，耕地流失严重。针对这一问题，1988年山东省德州地区在全国率先试行农村宅基地有偿使用办法，按照农户实际使用的宅基地面积收取费用，并按年或按月收取，超过规定面积的加倍收取。德州的做法有效地控制了宅基地乱占滥用土地的现象，此后，河北、湖北、江苏、上海等地也相继试行。

1990年1月，国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》，将宅基地使用收费工作在全国推开。1993年6月，在减轻农民负担的大背景下，国家宣布取消农村宅基地有偿使用费和宅基地超占费，并在2001年由当时的国家计委等六个部委下发的《关于开展农民建房收费专项治理工作的通知》中作了重申。2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》再次明确，“各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费”。

尽管宅基地有偿使用在国家层面被取消，但在实践中许多地方却仍在收取。鉴于这种情况，2010年3月国土资源部在《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》提出：“经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。”

2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，其中确定的宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制。国土资源部就此明确，对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用。

三、宅基地流转由禁止到允许流转试点

我国自1978年实行改革开放以来，宅基地流转一直是许多农民的奢望，但因为宅基地属于农村集体所有，国家的政策、法律都是禁止的。1978年12月中共中央十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例》（试行草案）规定：农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖。1981年国务院《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》也强调：分配给社员的宅基地，社员只有使用权，不准出租、买卖和擅自转让。

上述规定看似严格，但因为宅基地使用权是无限期的，基本上等同于所有权，且政策允许农民买卖或出租房屋，导致农民实际上仍可以通过买卖、出租房屋等形式买卖、出租宅基地。上世纪80年代初，随着农村经济形势的好转，一股农民出租、买卖宅基地之风也在一些地区盛行起来，国务院随即下发通知要求各地进行清理和处理，并在1982年2月颁布的《村镇建房用地管理条例》中增加了补充措施，即“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。”该规定在1986年6月颁布的《中华人民共和国土地管理法》中得到了重申。1995年6月颁布的《中华人民共和国担保法》进一步增强了对宅基地使用权权能的限制，规定“宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押。”

1998年，国家对《中华人民共和国土地管理法》进行了修订，作出了除兴办乡镇企业、村民建设住宅、建设乡（镇）村公共设施和公益事业可以使用农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地的规定，从立法意图上看，已蕴含着宅基地使用权不得向城镇居民转让的精神。1999年以后，凡是国务院及国土资源部出台的有关土地问题的通知、决定，都明令禁止农民将住宅向城镇居民出售、禁止城镇居民到农村购买宅基地。

国家的禁止强令，在一定程度上遏制了农村出租、买卖宅基地的势头。但是，随着我国工业化和城市化的深入发展，在城市经济辐射范围内，尤其是交通便利、地势优越的城乡结合部，土地蕴涵着巨大的可以近期实现的经济利益，催生了宅基地隐形市场的形成和发展。

宅基地长期存在私下流转，交易不断，并且屡禁不止，有其客观必然性和合理性，并且，它还是一件农民、城里人、开发商和地方政府都能从中获得利益的事情。因此，尽管国家三令五申禁止农村宅基地入市流转，但许多地方并没有坚决贯彻，相反以“改革”、“探索”的名义参与、组织流转，一些地方还出台了宅基地流转、抵押的通知、办法。

应该看到，由于宅基地买卖、抵押具有不可逆性，国家对宅基地流转进行限制是必要的。但是，坚持现行制度不是说不可以进行改革探索。鉴于事实上存在的情况，中共中央十八届三中全会作出决定，“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。就此，宅基地制度改革试点在全国15个县（市、区）展开。