重庆地票试行已八年。我们在赴重庆农村调研中，听到的普遍反映是：地票制度是个好制度！尚未纳入地票范围的农村集体和农民，希望政府能尽快将他们纳入其中。基层赞成，农民欢迎的重庆地票制度，对我国土地管理制度改革有什么启示呢？

以完善土地权能为基础加快和深化土地管理制度改革

——重庆地票创新意义之六

在调研中，给我的一个比较深刻的印象是，重庆地票作为一项制度创新，尽管只是将复垦节余的集体建设用地指标化为地票交易，没有改变“出票”地快土地的集体所有制性质，但在许多方面已经突破了（有创新必然有突破，重庆市操作地票交易的工作人员很少甚至回避用这个词）现行土地管理制度的规定，正倒逼着国家加快和深化现行土地管理制度改革。

一、我国现行土地管理制度是在城乡二元结构和土地二元产权的环境中逐步发展起来的，必然带有二元化特征

新中国成立以来，我国逐步建立和形成了一系列土地管理制度，其中土地产权、土地用途管制、土地征收、国有土地有偿使用、基本农田保护、占用耕地补偿、土地储备和土地调查登记统计等是主要管理制度。

上述土地管理制度是在城乡二元结构和土地二元产权的环境中逐步发展起来的。因此，它必然带有二元化特征，其中以下三项管理制度最具二元化特征。

一是土地产权制度。土地产权即土地财产权利，是土地物权及准土地物权的总称。我国的土地划分为国有土地和农民集体所有土地。由于所有权主体不同，形成了两种不同的土地财产权利。

按照所有权和使用权相分离的原则，国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。通过出让方式取得的国有土地使用权，使用者可以在使用期限内转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，其商品属性基本齐备。

而农村集体建设用地，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等允许依法转让外，其余一律不得出让、转让或出租用于非农业建设；农户对依法取得的宅基地享有占有、使用的权利，没有收益和处分的权利。集体建设用地要流转于本集体之外，必须由国家征收才行，即集体土地的处分权集中在国家手中；农民对集体组织分配给自己使用的宅基地，不能转让、出资、抵押、互换或者赠与。十分明显，农村集体土地的产权权能不全，尤其是其流转受到严格限制，不具备商品属性。

二是土地征收制度。土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限，将集体土地转为国有土地，并依法给予补偿的法律行为。

按照法律规定，集体土地征收是单方强制性的，被征收单位只能服从，不得拒绝。由于土地征收的强制性，决定了征收土地者与被征收土地者处于不平等地位，加之我国对土地征收程序规定过于粗糙和不科学，导致土地征收中屡屡发生片面强调征收者的利益而未能给被征收者的利益以必要保护的现象,体现不出农村集体组织和农民作为土地所有权人的法律地位。

三是土地储备制度。土地储备制度是最近十年多来实施的一项政策性制度。土地储备是指市、县政府土地行政主管部门为实现调控土地市场目标，对依法取得的土地进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

在市场经济下，土地储备制度的作用在于调控市场价格，弥补计划和市场失灵，促进土地资源的合理利用，但一些地方脱离土地储备的原始目的，变成了政府经营土地的载体；一些土地储备机构以规范名义“强势”收购土地，成了地方政府买地、卖地甚至倒地的工具；一些地方将征收土地也纳入土地储备范围，使土地储备制度沦为剥夺农村集体和农民根本利益的制度性工具。

综合上述可以看出，我国现行土地管理制度有以下三个基本特征：一是集体土地与国有土地的产权权能存在明显的不平等，二是政府拥有高度集中的分配土地资源的权力，三是城乡土地市场二元分割。

二、现行土地管理制度在我国经济社会的发展过程中发挥了积极的作用，但其二元化特征暴露出的弊端越来越明显、越来越突出

我国现行土地管理制度在保障工业化和城镇化对建设用地的需求、为城市发展积累资金、保证耕地数量的基本平衡和国家粮食安全等方面发挥了积极作用；改革开放以来，土地使用制度改革率先推进，在整体改革开放进程中发挥了重要作用。另外，我国现行土地管理制度通过强化土地节约集约利用，提高土地利用效率，促进了经济发展方式的转变；通过改进和完善管理手段，发挥土地调控职能，支持了经济平稳持续发展。但由于其骨子里存在的二元化特征，暴露出的弊端也越来越明显、越来越突出。

一是集体土地产权权能残缺，导致农村集体和农民的土地权益难以保障。从法律规定看，集体建设用地的处分权受到诸多限制，农村集体和农民不能出让、出租、抵押属于集体所有的土地。

从现实生活看，国家控制了农村集体建设用地的处分权，唯一的流转方式是由国家征收，农村集体和农民只能服从国家意志。而在市场经济条件下，土地权利作为一种财产权，只有在平等的交易中才能得以体现和实现，以取得合理的土地收益。而现行法律禁止集体建设用地自主流转，强制取消其市场价值，是对农民权益最大的不公平和不保护，从而导致农民的土地权益难以保障。

二是土地征收制度不合理，“公益性用地”界定模糊，导致征地权力被滥用。我国法律规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。但何为公共利益，法律尚无统一界定。

由于法律未对公共利益的范围作明确的规定，导致实践中公共利益被扩大化解释，经营性用地也以公共利益的名义申请国家行使征地权。有些地方政府为了眼前利益和需要，通过征收集体土地后再出让给开发商来取得本应属于农民享有的土地收益，被征地农民只能得到不低于原有生活水平的政策性补偿。一些政府盲目追求政绩，对“公共利益”扩大化解释，滥用土地征收权，侵害了广大农民的权益。

三是地方政府经营土地，垄断土地供应，造成土地市场发育畸形。地方政府经营土地制度，是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，有其客观必然性。多年来的普遍认识是，经营土地是经营城市的主要内容，而政府垄断土地市场则是经营城市的核心和关键。为此，各地政府在土地管理中普遍实行“统一征收、统一储备、统一规划、统一开发、统一供应、统一监管”。

地方政府垄断土地供应和土地市场，并直接参与土地经营，扭曲了市场的公平性，导致了城市的盲目扩张和耕地的大量流失；农村集体建设用地市场化流转法律制度严重缺失，加之农村集体土地管理长期处于失控状态，导致实际上的公开或隐形土地交易市场存在。

在城市扩张中，地方政府的财政和基础设施投资高度依赖于土地出让和土地抵押，加大了政府财政风险和金融风险。地方政府过度依赖土地出让和土地抵押，已经给地方财政和金融造成巨大的压力。

三、以完善土地权能为基础，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，加快和深化土地管理制度改革

改革开放以来，我国土地管理制度选择了市场化改革的道路，并取得了长足的进步。但应该看到，以往的土地改革更多的只是模仿了市场经济的形式，而没有认真汲取市场经济的本质，如市场经济是以完整的产权为前提和基础的经济，而目前我国农村土地的产权权能仍是残缺的；处于现代市场经济体制中政府应主要借助经济和法律的手段，而不是运用行政权力“强制”对市场经济进行干预，而目前我国的土地征收和土地储备仍带有极度的“强制性”。

我国的社会主义市场经济体制已基本确立，要素市场中劳动力、资本也基本市场化，土地要素不可能继续停留在计划配置的模式下，需要进一步市场化改革。顺应统筹城乡发展要求，构建符合市场经济规律的土地管理制度，应重点对土地产权制度、土地流转制度和土地征收制度进行改革。

（一）改革农村土地产权制度，实现土地产权权能设置从不平等向平等转变。

改革土地产权制度，说到底，是改革集体土地的产权制度。我国目前集体土地产权无论在内涵上还是外延上，都与国有土地产权有着很大区别，存在着严重的不对等，集体土地是一种被限制的物权或是“所有权残缺”。

从实际情况看，集体土地所有权人仅能在农用地和本集体内部的建设用地范围内行使有限的占有和收益权能，而对集体土地的处分权几乎被国家剥夺，从而使本应由农民集体享有的土地收益通过土地被征收流入国库。

因此，改革土地产权制度就是要赋予农村集体土地以完整的产权权能，包括占有权能、使用权能、收益权能以及出让、转让、出租、抵押等处分权能，其核心是赋予农村集体建设用地可以直接进入市场流转并获取收益的权力，从源头上保护农民的合法权益。这可以在维护集体土地公有制不变的前提下进行。

（二）改革土地流转制度，加快建立城乡统一的建设用地市场。

首先，应从法律、制度和政策上允许农村集体建设用地直接进入市场流转。凡符合土地利用总体规划和经依法批准使用的集体建设用地（包括农民宅基地），农村集体和农民个人可以与用地方直接进行平等的谈判，按市场法则进行土地交易。

其次，改革现行土地储备制度。政府土地收储机构不能“强势”收购用地者符合条件用于流转的土地，且不应将农用地和已办理农用地转用并征收的土地纳入收储范围；土地储备应不以增加地方政府财政收入为目的，而应以调节市场上建设用地余缺、提供公益性用地为目的，打破地方政府对土地出让金的追逐。

第三，地方政府退出土地经营领域。地方政府放弃对工业用地和经营性建设用地供应的垄断，改由市场提供土地。

（三）改革土地征收制度，用产权和法律约束政府的征收土地行为。

党的十八大报告指出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。提高农民在土地增值收益中的分配比例，最根本、最有效的途径是允许农村集体建设用地直接进入市场流转,这就必然触及现行的征地制度。

第一，应把征收土地的范围严格限制在“公共利益”用地范围内。要在法律上明确凡以营利性为目的的征收土地行为即可判定为非公共利益性质；非公益性用地不适用征收方式。

第二，确立以市场价格为基础的征地补偿原则，废除现行由政府决定的以年产值为基础的倍数补偿政策，赋予农民作为财产权利人的谈判地位，参照土地改变用途后的市场价格，经协商确定补偿费用。

第三，建立征地“公众参与”机制，明确农村集体、农民个人和公众对征地的目的和征地补偿的合理性有提出异议的权力。

第四，建立符合市场经济体制要求的新的失地农民安置机制, 确实保障失地农民的切身利益。

第五，建立合理的征地纠纷调解机制。政府可以建立独立的土地仲裁机构, 对征地行为的合法性和征地补偿的合理性核定和裁决，但必须明确最终的审理和裁决权属于人民法院。

对上述三项制度进行改革，从根本上说，是要实现集体土地产权和国有土地产权权能设置从不平等向平等转变，从法律、制度和政策上还权于农民，允许农村集体建设用地直接进入市场流转，建立起城乡统一的建设用地市场，实现土地资源配置从主要由计划配置向主要由市场配置转变，以顺应统筹城乡发展的需要。

地票制度是好制度！好制度要能在重庆全域范围和在全国范围推广开来，没有上述几项土地管理制度的全面深化改革，是难以实现的。重庆盼望国家层面加快和深化对现行土地管理制度的改革！基层盼望国家能将正在进行的农村集体建设用地“三块地”改革，从增强统一性、系统性出发，融合、整体推进，尽快从试点走向推广！